Les conclusions présentées par l’avocate générale Tamara Ćapeta dans l’affaire C-553/24 dépassent largement le cadre du contentieux relatif au règlement sur la gestion de l’asile et de la migration. Elles constituent probablement l’une des réflexions les plus approfondies consacrées, ces dernières années, à la nature juridique du principe de subsidiarité, au rôle des parlements nationaux dans son contrôle et aux rapports entre attribution, subsidiarité et proportionnalité au sein de l’ordre juridique de l’Union.
L’intérêt de l’affaire tient d’abord à son caractère inédit. Pour la première fois, la Cour de justice est appelée à se prononcer sur un recours introduit par une chambre parlementaire nationale sur le fondement de l’article 8 du protocole n° 2 sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Cette disposition prévoit que :
« La Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour se prononcer sur les recours pour violation, par un acte législatif, du principe de subsidiarité formés, conformément aux modalités prévues à l’article 263 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, par un État membre ou transmis par celui-ci conformément à son ordre juridique au nom de son parlement national ou d’une chambre de celui-ci. »
En droit français, cette faculté est consacrée par l’article 88-6 de la Constitution, qui autorise chacune des deux assemblées à saisir la Cour de justice pour violation du principe de subsidiarité :
« Chaque assemblée peut former un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. »
L’Assemblée nationale met ainsi en œuvre une prérogative constitutionnelle qui, jusqu’à présent, était demeurée largement théorique.
Mais l’intérêt des conclusions ne réside pas seulement dans cette première application du mécanisme. Il tient surtout à la manière dont l’avocate générale définit la nature même du recours.
Une voie de recours sui generis
L’un des apports les plus originaux des conclusions consiste à appréhender le recours prévu à l’article 8 du protocole n° 2 comme une voie de recours dotée d’une identité propre.
Certes, le protocole renvoie aux modalités de l’article 263 TFUE. Toutefois, ce renvoi ne signifie pas que le recours parlementaire doive être assimilé à un recours en annulation ordinaire.
Le recours poursuit une fonction spécifique : garantir le rôle des parlements nationaux dans le contrôle du respect du principe de subsidiarité. Cette finalité justifie une interprétation autonome de son objet et de ses conditions de recevabilité.
Les conclusions refusent ainsi de transformer cette procédure en un contentieux général de la légalité des actes de l’Union. Le recours prévu à l’article 8 du protocole n° 2 apparaît au contraire comme une voie contentieuse spécialisée, exclusivement consacrée au contrôle du respect du principe de subsidiarité.
Cette qualification n’est pas seulement théorique. L’avocate générale souligne que les parlements nationaux ne sont pas tenus de satisfaire aux conditions de recevabilité applicables aux recours fondés sur l’article 263 TFUE. C’est précisément cette spécificité qui justifie, selon elle, de considérer le recours prévu à l’article 8 du protocole n° 2 comme une forme spéciale ou sui generis de recours en annulation.
Du contrôle politique au contrôle juridictionnel
Un autre apport majeur des conclusions réside dans la distinction opérée entre le mécanisme d’alerte précoce et le recours juridictionnel.
Dans la pratique, les avis motivés adoptés par les parlements nationaux reposent souvent sur une conception très large de la subsidiarité. Les objections formulées concernent fréquemment non seulement le niveau d’intervention de l’Union, mais également l’opportunité de son action, son intensité ou son contenu matériel.
Cette approche peut se comprendre dans le cadre d’un dialogue politique avec les institutions européennes.
Elle ne peut toutefois être transposée telle quelle devant le juge.
L’avocate générale souligne ainsi qu’une fois saisi sur le fondement de l’article 8 du protocole n° 2, le juge doit appliquer une conception juridiquement délimitée du principe de subsidiarité. Ce qui est admissible dans le débat politique ne l’est pas nécessairement dans le contentieux juridictionnel.
Plus fondamentalement, les conclusions confirment que les parlements nationaux ne sont pas seulement des acteurs du contrôle politique exercé en amont de la procédure législative. Dans le cadre de l’article 8 du protocole n° 2, ils apparaissent également comme des gardiens institutionnels du principe de subsidiarité, investis d’une fonction spécifique dans l’équilibre constitutionnel de l’Union.
L’article 5 TUE comme clé de lecture
Cette volonté de circonscrire le contrôle de subsidiarité conduit l’avocate générale à revenir à la structure même de l’article 5 TUE :
« Le principe d’attribution régit la délimitation des compétences de l’Union. Les principes de subsidiarité et de proportionnalité régissent l’exercice de ces compétences. »
Cette formule devient le fil conducteur de l’ensemble du raisonnement.
Le principe d’attribution répond à la question de savoir si l’Union dispose d’une compétence pour agir.
La subsidiarité détermine si cette compétence doit être exercée au niveau européen plutôt qu’au niveau national.
La proportionnalité porte enfin sur l’intensité de l’intervention retenue.
L’une des ambitions centrales des conclusions consiste précisément à préserver l’autonomie de ces trois catégories.
Une subsidiarité réduite à sa dimension juridiquement contrôlable
Les conclusions elles-mêmes renvoient à la distinction élaborée par Daniel Halberstam entre « subsidiarité instrumentale » et « subsidiarité substantielle ».
La première vise à déterminer quel niveau de gouvernement est le mieux placé pour atteindre un objectif déjà identifié. La seconde concerne l’autorité compétente pour définir cet objectif lui-même.
En mobilisant cette distinction, l’avocate générale suggère que le contrôle juridictionnel doit être circonscrit à ce que Halberstam qualifie de subsidiarité instrumentale.
La Cour n’est pas invitée à se prononcer sur les finalités de l’intégration européenne ou sur l’opportunité politique des objectifs poursuivis par le législateur. Elle doit uniquement vérifier si ces objectifs pouvaient être mieux atteints au niveau de l’Union qu’au niveau des États membres.
Cette orientation apparaît avec une particulière netteté lorsque l’avocate générale aborde la question de la compétence de l’Union.
Selon elle, l’existence d’une compétence doit certes être vérifiée. Mais cet examen ne peut revêtir qu’un caractère « élémentaire » et « instrumental ». Il ne s’agit pas d’ouvrir un contentieux autonome de l’attribution des compétences. La vérification de la compétence n’est admise que dans la mesure nécessaire à l’application du principe de subsidiarité.
Cette précision est essentielle. Elle confirme que l’objet du recours n’est pas la délimitation des compétences de l’Union mais exclusivement le contrôle des conditions dans lesquelles celles-ci sont exercées.
Une affaire révélatrice des tensions européennes
La configuration procédurale de l’affaire est elle-même révélatrice.
La Grèce et l’Espagne sont intervenues au soutien du Parlement européen et du Conseil, tandis que la Hongrie soutient l’Assemblée nationale française.
Sans réduire le litige à une opposition d’intérêts nationaux, cette répartition n’est pas sans rappeler les divergences persistantes qui entourent la mise en œuvre du Pacte sur la migration et l’asile, notamment en ce qui concerne les mécanismes de solidarité et le partage des responsabilités entre États membres.
L’affaire illustre ainsi la manière dont des questions institutionnelles apparemment techniques peuvent se trouver au croisement de débats politiques particulièrement sensibles.
Vers une autonomie contentieuse du principe de subsidiarité ?
L’impression qui se dégage de la lecture des conclusions est celle d’une véritable entreprise de clarification conceptuelle.
L’avocate générale distingue le contrôle politique du contrôle juridictionnel, sépare la subsidiarité de l’attribution et de la proportionnalité et refuse que le recours prévu à l’article 8 du protocole n° 2 devienne une voie indirecte de contestation générale de l’intégration européenne.
Les conclusions poursuivent ainsi un objectif ambitieux : faire de la subsidiarité une catégorie juridique autonome, susceptible d’un contrôle juridictionnel spécifique.
La qualification du recours comme voie contentieuse sui generis constitue sans doute l’apport le plus novateur des conclusions. L’avocate générale souligne que les parlements nationaux ne sont pas tenus de satisfaire aux conditions de recevabilité traditionnellement associées au recours en annulation de l’article 263 TFUE. Cette spécificité reflète la fonction particulière que les traités leur ont confiée dans le contrôle du respect du principe de subsidiarité.
Le recours prévu à l’article 8 du protocole n° 2 n’apparaît ainsi ni comme un recours en annulation ordinaire, ni comme un simple prolongement du mécanisme d’alerte précoce, mais comme un instrument constitutionnel original destiné à garantir l’équilibre entre l’exercice des compétences de l’Union et le rôle de surveillance reconnu aux parlements nationaux.
Au-delà du contentieux migratoire, l’intérêt durable de l’affaire C-553/24 réside probablement dans cette construction d’un contentieux autonome de la subsidiarité. Si la Cour devait suivre l’approche proposée par l’avocate générale, l’arrêt à venir pourrait devenir une référence non seulement pour l’interprétation de l’article 8 du protocole n° 2, mais également pour la définition de la place du principe de subsidiarité dans l’architecture constitutionnelle de l’Union européenne.